郑长忠/复旦大学
2026年7月15日，习近平总书记在上海考察时强调，高质量推进城市更新是城市现代化建设的重要抓手，要全面践行人民城市理念，坚持问需于民、问计于民、问效于民，做深做细做实城市更新各项工作，不断增强居民群众的获得感、幸福感、安全感。
5月22日，国务院批复同意并发布《城市更新“十五五”规划》，明确“十五五”时期将新开工改造城镇老旧小区11.5万个，让城市更新的国家战略有了清晰的“施工图”。
城市更新，承载着千千万万家庭的安居梦想。“十四五”时期，全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及1.1亿居民；加装电梯12.9万部，增设停车位340多万个、养老托育等社区服务设施6.4万个。
数字背后，是“老破小”蝶变为“幸福里”的鲜活故事，是人民城市理念在中国大地上的生动实践。
城市更新，不仅是建筑的焕新、空间的重塑，更是生活的提质、人心的凝聚。
从大规模增量扩张转向存量提质和增量优化并重，中国城市正站在发展方式深刻转型的历史关口。
“十五五”期间，中国将在5000个社区实施完整社区建设改造，改造提升城市公园绿地2万公顷，建设改造城市绿道2万公里。一幅“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市图景正在铺展开来。
从历史性解决1.4万余户“拎马桶”问题，到半淞园路街道市民新村居民区实现“原地焕新”，上海在城市更新领域先行先试、久久为功，以“绣花功夫”探索超大城市精细化治理的实践路径。
本文将从战略方位、上海实践、制度创新、国家图景等维度，解码高质量推进城市更新的战略路径，探寻人民城市理念如何在一座座城市的更新中落地生根。
近日拍摄的改造后的上海黄浦区半淞园路街道市民新村居民区。新华社记者 陈浩明 摄
一、战略方位：人民城市理念引领城市更新
理解“十五五”时期高质量推进城市更新的战略方位，首先要回答一个根本问题：城市更新在中国式现代化进程中究竟处于什么位置？
城市是现代化的重要载体。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，超过9亿人口生活在城镇，城市品质直接关系亿万人民的生活质量。
城市品质的提升，正是中国式现代化在城市维度上的必然要求。城市更新作为提升城市品质的核心手段，以存量空间的优化提升来回应人民群众对美好生活的向往，因而成为中国式现代化在城市维度的具体展开。
城市发展方式的根本转型。
2025年中央城市工作会议明确指出，我国城市发展已进入从大规模增量扩张转向存量提质和增量优化并重的新阶段。这不仅是政策表述的变化，更是城市发展逻辑的深刻转型。
过去几十年，中国城市建设经历了人类历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。城市长高了、路变宽了、楼变密了，但也留下了大量老旧小区、城中村、危旧房等“存量欠账”。
当城市开发边界不再无限扩张，当土地资源从“增量红利”变成“存量约束”，城市的发展逻辑必然从“摊大饼”转向“精耕细作”。
城市更新，正是这一转型的关键抓手——它不是大拆大建，而是以“绣花功夫”推动城市结构优化、功能完善、品质提升；它不是推倒重来，而是在保留城市记忆和烟火气的基础上，让老旧空间焕发新生。
人民城市理念的价值引领。
2019年，习近平总书记在上海市杨浦滨江考察时首次提出“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念。
2025年中央城市工作会议进一步明确了“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”的目标。
这一理念，回答了城市发展“为了谁、依靠谁”的根本问题，为城市更新锚定了价值坐标。
城市的本质是人的聚集，城市发展的出发点和落脚点始终都是为了人。城市更新也是如此。
不是为更新而更新，而是为人民群众创造更高品质的生活空间。
不是追求“高大上”的形象工程，而是解决老百姓最关心、最直接、最现实的居住难题——老旧小区改造、加装电梯、补齐社区公共服务短板、解决“拎马桶”问题，等等。
当城市更新回归到每一个具体的人、每一户具体的家庭，人民城市理念就有了最坚实的落地根基。
城市更新上升为国家战略。
从地方探索到国家战略，从试点先行到全面推进，城市更新正在成为中国城市现代化建设的重要引擎。
2020年，“实施城市更新行动”首次写入中央建议。
2021年，城市更新首次被写入政府工作报告，住建部在北京等21个城市开展第一批城市更新试点工作。
2025年5月，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》；2025年7月，中央城市工作会议提出以推进城市更新为重要抓手，走出一条中国特色城市现代化新路子。
2026年5月，国务院批复并发布《城市更新“十五五”规划》，这是我国首个对外公开的国家级城市更新专项规划。
这些部署，标注着人民城市理念从愿景走向行动的清晰路径——城市更新，本质上是人民城市理念的制度化实践。当“人民城市”从理念转化为规划、从规划转化为行动、从行动转化为千家万户可感可及的生活改善，城市就不再只是钢筋水泥的堆砌，而是承载人民幸福的家园。
这正是“战略方位”的深刻意涵——以人民城市理念引领城市更新，以城市更新谱写中国式现代化的城市篇章。
拼版照片：上图为无人机拍摄的完成改造的彭一小区（2025年6月27日摄，新华社记者方喆摄）；下图为彭一小区改造前俯瞰图（资料照片，静安区新闻办供图）。
二、上海实践：人民城市理念的落地生根
如果说第一部分回答的是“城市更新为什么重要”，那么这一部分要回答的是：人民城市理念如何在上海这座城市落地生根？
2019年11月，习近平总书记在杨浦滨江考察时首次提出“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念。
2026年7月15日，习近平总书记来到位于黄浦区的半淞园路街道市民新村居民区考察调研，强调要全面践行人民城市理念，坚持问需于民、问计于民、问效于民。
从“工业锈带”到“生活秀带”，从“拎马桶”到“独用厨卫”，上海的城市更新实践，正是人民城市理念转化为具象化行动的生动注脚。
三十多年接力，上海全面告别“拎马桶”。
抽水马桶、卫生设施，是城市现代化的一个重要指标。
20世纪90年代初，上海城镇人均居住面积仅6.6平方米，住房成套率不到三分之一，几户甚至十几户居民合用厨卫设施，不少居民如厕都靠“拎马桶”。
2007年在上海工作期间，习近平同志就对旧区改造和“拎马桶”问题牵挂在心，多次强调“不能让老百姓再在这么破旧的房子里生活下去了”。
经过三十年接续努力，2022年7月上海历史性完成成片旧改任务，解决了集中成片的“拎马桶”问题。紧接着，上海打响“两旧一村”攻坚战——零星旧改、旧住房成套改造和城中村改造，持续攻克“拎马桶”难题。
2025年9月，随着最后6493户改造完成，上海全市“拎马桶”改造任务总体完成，困扰几代人的“里子”难题由此解决。
市民新村：习近平总书记考察的“原地焕新”样本。
2026年7月15日，习近平总书记考察的黄浦区半淞园路街道市民新村居民区，正是城市更新的典型样本。
这个建成近七十年的小区，曾是远近闻名的“老破小”——楼体破旧简陋、厨卫合用，不少居民常年“拎马桶”。
2023年，黄浦区启动“抽户+原拆原建”改造，300多户居民仅用36天全部自主搬离，历时两年多实现原地回搬。
如今的市民新村，家家独门独户，上楼有电梯、下楼有花园，地下车库、全龄活动场地等公共配套一应俱全，创造了成套改造“五个第一”。
彭浦新村：攻克“最难啃的骨头”。
彭浦新村彭一小区曾是上海拆除重建改造中体量最大、户数最多、情况最复杂之一的小区。
2110户居民，最大户型110平方米，最小仅7.5平方米，不规则房型多达282种。
街道干部带着设计师团队，挨家入户测量每间房、每处壁橱，历时一年，设计稿反复打磨数十稿，最终将282种原生户型归并为94种，让每一户都拥有了独用卫生间。
有基层干部在旧改工作中积攒了厚厚的笔记本，密密麻麻记满每个项目的改造症结、每户居民的急难愁盼。
杨浦228街坊：从“我的”到“我们的”。
城市更新的价值，不仅在于物理空间的改善，更在于社会关系的重塑。
杨浦区长白新村228街坊改造中，向周边居民发放1300份调查问卷，将群众呼声最高的需求——社区食堂、小剧场、健身中心——接连落地运营，一跃成为“15分钟社区生活圈”样板街坊。
2024年，杨浦区颁布《关于推动全过程人民民主融入人民城市建设，深化拓展“人人议事厅”基层民主实践的实施办法》，将全过程人民民主融入城市更新全过程。
临汾路380弄：“民情日志”里的治理温度。
如果说物理空间的改善是城市更新的“硬基础”，那么治理能力的跃升则是它的“软实力”。
静安区临汾路380弄居民区是全国首批完整社区建设试点。面对老旧公房社区服务设施少、公共空间不足的普遍难题，临汾路街道通过建设“民情日志”大数据系统，为整个街道近8万人口、3.4万栋房屋建立了扎实的“数字底座”。
依托这一系统，街道从居民年龄结构、收入状况、志愿服务积极性等社情大数据中精准识别需求——“民情日志”既为社区食堂选址、加装电梯推进提供数据支撑，也帮助社区精准挖掘潜在志愿者和自治骨干，将服务从“人找服务”变为“服务找人”。
临汾路380弄社区正是这一系统的典型缩影。一个建于上世纪八九十年代的老旧公房社区，就这样通过“数字底座”实现了从“单一居住”向“完整社区”的转型。
它印证了一个道理：城市更新不仅要“改得好”，还要“治得好”——数字赋能的精细化治理，正是“人民城市”理念在社区层面的落地生根。
从市民新村的“原地焕新”到彭浦新村的“攻克硬骨头”，从杨浦228街坊的“15分钟生活圈”到临汾路380弄的“数字底座”——上海用一座座老旧小区的蝶变，回答了“人民城市”如何落地生根的时代命题。
社区是城市的细胞，这些老旧小区的蝶变，是人民城市理念在微观层面的落地。而支撑这些微观改变的，是一整套从国家到城市的制度安排。这正是下一部分要回答的问题。
俯瞰保屯路211弄小区。
三、制度根基：城市更新的政策逻辑
如果说第二部分展示了“上海做了什么”，那么这一部分要回答的是：上海为什么能这样做？它的深层逻辑和制度依据是什么？
回答这个问题，需要从上海实践提供的一个视角出发。
上海这座超大城市，让人们看到了一种可能性：将“人民城市”理念落地到一个具体城市，通过城市更新这个重要抓手，一切工作都围绕着人而展开。城市是人的城市，人民城市人民建，人民城市为人民——城市的本质是为了人，是由人组成的。
但城市本身又是一个有机体。它有骨骼、有血脉、有神经、有呼吸、有记忆，如同生命体一样需要持续的新陈代谢、有机更新，而非推倒重来式的“大拆大建”。
为了更好地落实人民城市理念、推动人民城市的整体有机化发展，国家根据城市全生命周期的规律和城市生命体自身的发展逻辑，对城市更新作出了一系列系统部署，先后形成了《关于持续推进城市更新行动的意见》和《城市更新“十五五”规划》。
贯穿这一部署的主线，正是人民城市理念——城市更新的一切工作，最终都要服务于人的全面发展。两份文件的深层逻辑，就是围绕城市生命体的有机更新，在新的发展条件下，根据城市全生命周期的规律，推动城市的进一步拓展和发展。
基于这一逻辑，规划从七个维度对城市生命体的有机更新作出了系统部署。
第一，培育壮大城市发展新动能——为城市生命体注入新的活力。城市生命体需要持续的新陈代谢。规划提出推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级，因地制宜发展新质生产力，同时要求全面摸清城市存量资产资源底数，盘活闲置低效资源，让城市的存量空间焕发新的活力。
第二，营造高品质城市生活空间——让城市生命体的“血脉”更加畅通。这是规划回应人民群众最直接需求的维度。“好房子”建设、城镇老旧小区改造、完整社区建设——每一件事都在回应“人”的具体需求：住得安全、住得舒心、生活便利。彭浦新村的居民从合用厨卫到拥有独用卫生间，杨浦228街坊的居民有了社区食堂和小剧场——这些微观改变，正是城市更新最直接的成果。
第三，推动城市发展绿色低碳转型——让城市生命体拥有健康的“呼吸系统”。规划要求修复城市生态系统，改造提升城市公园绿地，建设改造城市绿道，推广绿色建筑——让城市在发展中保持生态平衡，与自然和谐共生。
第四，增强城市安全韧性——为城市生命体锻造强大的“免疫系统”。危旧房改造、城中村改造、地下管网更新——每一项都在消除安全隐患，让城市在面对风险时更具韧性。规划提出的“支持老旧住房自主更新、原拆原建”，正是让城市在安全底线之上实现自我修复。
第五，促进城市文化繁荣发展——守护城市生命体的“记忆与灵魂”。规划要求保护历史文化街区和历史建筑，在严格保护的前提下引入新业态新功能——让城市在更新中留住根脉，让生活在城市中的人记得住乡愁。
第六，提升城市治理能力水平——为城市生命体构建灵敏的“神经系统”。规划要求探索社区党组织领导下的协调运行新模式，推动城市治理智慧化精细化，建设城市信息模型（CIM）基础平台，实现城市运行“一网统管”——让城市具备感知、响应、调节、自我完善的能力。
第七，建立城市更新政策体系——为城市生命体确立完善的“生长规则”。规划从实施机制、投融资体系、土地政策、房屋全生命周期安全管理、法律法规标准等方面系统部署——让城市更新有法可依、有章可循，从“改得动”走向“改得好、可持续”。
七个维度，相互支撑、层层递进。动能注入让城市“活”起来，空间营造让城市“好”起来，绿色转型让城市“美”起来，安全韧性让城市“稳”起来，文化繁荣让城市“厚”起来，治理提升让城市“灵”起来，制度保障则让这一切“可持续”下去。
它们的共同指向，是让城市这个有机生命体更加健康、更具活力、更可持续地发展，最终服务于人的全面发展。
静安区临汾路380弄。
四、城市更新的中国路径：国家战略与上海实践
城市更新上升为国家战略之后，一个值得追问的问题是：为什么上海走在了全国前列？为什么城市更新的“上海样本”具有全国借鉴意义？
第三部分揭示了城市更新的制度逻辑——城市是一个有机生命体，需要从七个维度进行系统养护。而上海之所以能成为这一制度逻辑的先行探索者，答案不仅在于上海“做得好”，更在于上海“先遇到”——这座城市所面临的更新困境，本质上是中国城市发展转型的“提前预演”。
上海的特殊性在于历史与现实、存量与增量问题的多重叠加。
作为计划经济时期全国最大的工业城市，上海承载了厚重的“存量家底”——大量老旧工业建筑、不成套住宅、里弄房屋，是那个时代留下的历史印记。
改革开放后，上海又率先进入市场化、国际化轨道，城市建设高速推进，但快速迭代也留下了新的更新课题。
不仅如此，更关键的是，上海作为走在发展前沿的超大城市，更早遭遇了数智时代对城市品质的全新要求——当全国大部分城市还在解决“有没有”的问题时，上海已经开始回答“好不好”的时代命题。
这种多维度的叠加，使上海的城市更新不是线性推进，而是系统求解。
更关键的是，上海作为超大城市，人口密度高、功能复合度高、利益主体多元，城市更新的“摩擦系数”远高于一般城市。同样的政策工具，在中小城市可能立竿见影，在上海却需要更精细的制度设计、更复杂的利益协调。
这种“高难度”恰恰锻炼出“真功夫”——上海探索出的路径，对于全国其他城市而言，具有“提前预习”的价值。
因此，上海的城市更新样本，不是“示范”意义上的展示，而是“探路”意义上的先行。
它的复杂性，为全国城市更新提供了经验参照；它的前瞻性，为其他即将进入存量发展阶段的城市提供了路径参考；它的综合性，为破解城市更新普遍性难题提供了方法启迪。
城市更新的中国路径，不是某一种模式的单向推广，而是在国家战略框架下各地因地制宜的多元探索。
从解决基本居住需求的“消灭拎马桶”，到回应品质生活追求的“好房子”建设——两个阶段的跨越，正是从“有没有”迈向“好不好”的生动注脚，也是这座城市不断自我加压、持续探路的真实写照。
这种先行一步的探索，使得上海始终站在中国城市更新的前沿，为全国积累可复制、可推广的宝贵经验。
当理念转化为规划、规划转化为行动、行动转化为生活改善，城市更新就不再只是建筑的焕新，而是中国式现代化最温暖的民生底色。
拼版照片：上图是改造前的上海漕溪三村小区居民共用厨房（资料照片）；下图是拆除重建后的上海漕溪三村小区室内独立厨房和卫生间（2025年10月23日新华社记者方喆摄）。
结语：在更新中书写人民城市的时代答卷
2026年7月15日，习近平总书记在上海考察时强调，党中央高度重视城市工作，明确提出要建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，改造城市老旧小区是重要一环。
习近平总书记同时强调，“社区是城市治理体系的基本单元”，要求“积极探索社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业协调运行新模式，建设完整社区和便民生活圈”。
城市更新绝不能止于“改得好”，还要走向“管得好、治得好”。硬件是城市的骨骼，治理是城市的神经——两者同步生长，人民城市才真正有了“形”与“魂”的统一。
从久久为功总体完成“拎马桶”改造任务，到以“绣花功夫”不断提升小区物业管理和便民服务水平，人民城市理念在高质量推进城市更新的进程中落地生根。
从“忧居”到“优居”，从“增量扩张”到“存量提质”，从“物理焕新”到“治理跃升”——城市更新正站在新的历史起点上，为中国式现代化书写最温暖的民生底色。
这份答卷，正写在中国式现代化的新航程之上。
（作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）
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